政策思考 | 英国ATOL机制及对中国民航的启示
政策思考 | 英国ATOL机制及对中国民航的启示
发布日期：2020-04-28 19:00
编者按：本文来自读者投稿，作者长期从事民航领域研究工作，具有丰富经验。本文中所探讨的英国航空旅行组织者许可证（ATOL）制度，我们曾在托马斯·库克的“撤侨”事件还原中对其进行了简要介绍，发布本文的目的便是希望通过对同一议题的探讨，碰撞思维火花。IAR的目标是通过汇聚全球行业专家，搭建思维交互平台，推动跨行业资源整合，探索行业发展途径，并促进更有效的政策制定。在此，IAR诚挚欢迎各界人士来稿，贡献各自的真知灼见，共同推动行业进步。
随着新冠肺炎疫情对全球经济的冲击与日俱增，民航业长时间处于低位运行，并由此带来的航空公司经营困难、甚至破产重组的概率也越来越大。鉴于此，我国尽快建立对航空公司经营风险的监控机制，并在此基础上着手制定航空公司经营困难后的应急保障机制，是十分必要的。从全球范围看，英国民航局的ATOL机制是比较成熟的航空公司风险监控和应急保障机制，值得我们借鉴。本文将对此进行深入分析，并提出相关建议。
一、当前的形势和我们的任务
（一）全球航空业进入生死存亡之秋
随着新冠肺炎疫情全球蔓延，全球航空业正经历一场前所未有的危机。受旅行限制和经济衰退的双重影响，航空需求暴跌，航空公司被迫停航或大量削减航班。生产和经营停滞带来的流动性危机，以及随之而来的生存压力，把部分航空公司推到破产边缘。虽然部分国家政府已采取了包括财政援助、流动性支持、税费减免等各类针对航空业的扶持政策，但情况依然严峻。自疫情发生以来，已有多家航空公司宣布破产或计划破产，如欧洲最大的支线航空公司Flybe宣告破产、大型航司澳洲维珍航空和载旗的毛里求斯航空被迫进入自愿托管；美国阿拉斯加航空公司申请破产、汉莎航空宣布关闭旗下廉价航空公司德国之翼等。据国际航协（IATA）预测，2020年航空公司客运收入或将暴跌3140亿美元，同比2019年下降55％，航空业有2500万人可能面临失业。在这场全球性危机中，最先受到冲击的中国航空公司虽然还未到破产重组境地，但市场萎缩和运输收入下降带来的生存危机仍然严峻，一季度全航业累计亏损398.2亿元，其中，航空公司亏损达336.2亿元。
（二）中国民航复苏在即，但路漫漫且修远
当前中国疫情防控阶段性成效进一步巩固，复工复产取得重要进展，经济社会运行秩序加快恢复。对中国民航而言，有利的一面是，随着需求回暖，航空运输市场开始逐步复苏，截至4月21日，民航日均运输旅客恢复至53.09万人次，较3月增加15.8%，约为去年同期水平的30.5%；日均飞行班次6993班，较3月增加7%，约为去年同期水平的44.2%。民航局印发《关于积极应对新冠肺炎疫情有关支持政策的通知》，出台了一揽子优惠政策，3月份，航空公司环比减亏超过40亿元。另一方面，国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定、不确定因素显著增多，民航业的复苏和发展面临新的困难和挑战。据国际航协预测，此次危机的规模，民航业不太可能实现V型复苏，而会更趋于U型复苏，全行业必须做好打持久战的准备。对高资产、低收益的民航业而言，长时间处于低谷将使企业面临严重的生存压力，并将进一步冲击市场格局。今年以来，已有多家国内航空公司通过发行债券补充流动性，总额接近1000亿元。
（三）我们的任务
当前，中国民航业发展正面临前所未有的挑战，必须充分估计困难、风险和不确定性，切实增强紧迫感，同时做好两方面的工作。一是继续密切关注疫情变化，抓住经济社会加快恢复的有利时机，千方百计提升行业收入，同时进一步争取扶持政策；二是坚持底线思维，提前谋划，建立航空公司经营风险监控制度，在此基础上有针对性地研究制定航空公司经营困难后的应急保障机制，及时应对可能出现的危机和挑战。在这方面，英国民航局实行的ATOL机制提供了有益的借鉴。
二、英国ATOL机制
（一）基本情况
ATOL（航空旅行组织者许可证，Air Travel Organiser’s Licence，ATOL)，是英国民航局于1973年引入的一项保障机制，旨在当旅行供应商陷入破产困境时，为消费者需提供保护。英国民航局规定，所有在英国境内从事航空旅游打包产品销售的企业均须获得ATOL的资质认定。如果持有ATOL资质的旅行供应商一旦停运，ATOL将保护已经在该供应商预订了产品的消费者，包括从海外将其接回、提供经济补偿等。ATOL机制目前每年为大约2000万名度假者和旅行者提供保护。ATOL机制由三个重要的模块组成：监控机制、应急保障机制和基金管理机制。
（二）ATOL的监控机制
根据企业规模大小不同，ATOL设计了不同的监控机制。对年收入不超过100万英镑的小型企业，ATOL主要基于相关企业定期提交的财务信息来监控企业经营情况，同时规定这类企业的ATOL限额为每年500名旅客。对于年收入不超过2000万英镑的企业，主要监控其财务稳定性、流动性和盈利能力。对于年收入超过2000万英镑的企业，ATOL会采用更深入的、基于风险的方法来监控企业经营情况，而且会根据企业特点，为其量身制定监控方案，主要内容包括：
1.财务状况。评估历史经营情况和当前业绩（包括盈利能力、资金流动性和财务稳定性），同时对未来一段时间的经营预测进行的审查和压力测试；
2.商业模式、运营和战略。分析企业的商业模式，包括分销网络、市场、产品和供应商等；
3.公司治理。对企业的管理团队、内部控制、风险管理系统和会计政策等进行评估；
4.组织架构。了解企业所有的分子公司和关联方（包括关联方交易），以及企业确保财务安全的组织安排等。
对于年收入2000万英镑或以上的企业，ATOL会进行持续监控，通常为每月或每季度一次，重点关注财务业绩、流动性和业务模式的重大变化。按照英国民航局的规定，相关企业必须提供经审计的财务报表，包括资产负债表、损益表、现金流量表和附注等。
（三）ATOL的应急保障和基金管理机制
通过持续监控企业的财务状况，ATOL可以提前预判可能出现的破产危机，并制定相应的应急预案，一旦企业宣布破产，ATOL的应急保障机制随即启动。根据对象不同，该保障机制分为两部分：一是已经预定产品，但尚未出行的旅客；二是已经成行且滞留在外的旅客。对于第一种情形，ATOL会代破产企业向消费者支付退款费用，消费者只需提交相关证明文件，包括退款申请、预定证明、付款凭证等，即可在28个工作日内收到退款。第二种情形相对复杂，ATOL除了要支付相关退款费用外，还需要将这些旅客从世界各地接回。在这种情况下，英国民航局会成立专门的工作组，包括开通专门的信息查询和申请通道，收集相关旅客信息；联系包机运营商和其他航空公司，组织临时包机；派工作人员前往旅客滞留较为集中的地区，现场办理相关业务等。
航空旅行信托基金（ATTF）是ATOL持续运行和提供各类保障基础。旅客在购买旅行产品时，会被要求额外支付2.5英镑，这笔费用就是航空旅行信托基金的资金来源。该基金由英国民航局消费者与市场团队运营，采用信托基金的运营模式，通过投资流动性强、风险相对较低的资产以提高基金的保障能力。
三、关于在中国建立航空公司经营风险监控和应急保障机制的设想
（一）经营风险监控机制
对航空公司经营风险进行监控，有助于了解航空公司的经营状况，提前研判风险，是在中国建立航空公司经营风险监控和应急保障机制的核心。监控机制可以通过收集航空公司的财务状况和风险状况的报表数据、经营管理情况及其他内外部资料等信息，对航空公司的风险状况进行分析，做出评价，并采取相应措施。对航空公司经营风险的监控主要依靠相关统计报表来完成，包括但不限于以下内容：
（二）应急保障机制
应急保障机制是航空公司陷入困境后，保护消费者权益和维护航空运输市场秩序的重要制度保障。英国ATOL的应急保障机制只有在航空公司宣布破产后才会启动，保障的重点是消费者。与此不同，中国的应急保障机制应同时兼顾主体和消费者两方利益，从制度设计上应分为两个部分。一是航空公司宣布破产之前，启动相应的救济机制，包括行业政策扶持、协调相关部门补充流动性、推动兼并重组等，这也是落实中央提出的保市场主体、保就业的重要制度性安排。二是当航空公司破产之后，启动旅客保护机制。包括为旅客办理退款、协调机票改签、与重大运输保障机制相衔接，接回滞留旅客等。
（三）运营机制
通过信托基金的模式独立运营，是英国ATOL机制的鲜明特点。鉴于中国的航空公司和旅客均已经缴纳民航发展基金，可以研究从民航发展基金中拿出一部分，成立一个独立运营的信托基金，专门用于旅客权益保护和对陷入困境的航空公司进行救助。
四、相关建议
（一）做研究
建立航空公司经营风险监控和应急保障机制，不仅是当前形势需要，更是建设民航强国，提高行业治理体系和治理能力现代化水平的迫切需要。因此，应尽快开展全面、系统研究，详细设计规章制度、组织架构、运营保障等各个环节，确保机制的完备性和可靠性。
（二）立制度
航空公司经营风险监控和应急保障机制不是常规性战术武器，而是战略储备和战略武器，宁可备而不用，也不可用而无备。因此，需要从制度层面将这一机制固化下来，建立相应的规章、运行制度和管理规则。
（三）建机构
在整合目前相关部门职能的基础上，组建独立的运行机构，确保对航空公司经营风险监控和应急保障机制稳定、可持续。该机构负责统筹协调监控和应急保障工作，研究制定和完善管理政策、规则，包括监控流程框架、指标体系、报表制度、风险预警制度、企业救济制度、旅客保护机制等。
（四）上系统
航空公司经营信息数据采集、处理、分析以及对航空公司经营风险的日常监控、预警等均需要信息系统支持，建立一套功能完备的监控、预警、应急处置信息系统，有助于提高效率，提升应急反应能力。
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