破题支线（一） | 欧洲公共服务计划（PSO）政策初探
破题支线（一） | 欧洲公共服务计划（PSO）政策初探
发布日期：2020-04-08 19:00
支线困境
由于日均客流低、单位成本高的天然属性，全球范围内，支线航空市场的可持续发展仍是各国面对的共同难题。上月初，欧洲最大的支线航空公司Flybe宣告破产（详见：Flybe破产原因初探），再一次将支线运营的艰难摆在了行业面前。目前，除美国及少数国家市场发展出了较为成熟稳定的支线运营模式以外，多数国家仍在不断探索和尝试阶段，中国也不例外。长期以来，中国通过民航发展基金对支线航线和中小机场进行补贴，尽管取得了一定成效，但仍未真正激活市场，补贴政策引导的效用仍有待提高。此外，对于市场机制难以维持的偏远地区低客流市场，各国也分别制定了相应的公共服务政策，以保障当地居民的基本出行需求，并维持该地区的连通度。中国民航在十年前发布的“十二五”规划中便提出要实施“基本航空服务计划”，在今年年初发布的2020年民航工作会议报告中，将“继续探索开展基本航空服务试点，推动基本航空课题研究成果政策转化”列为年度主要任务之一。中国的支线航空发展近年来受关注度不断提升，除了支线航空本身对完善航线网络结构、拉动地方经济发展的重要支撑作用以外，国产支线客机ARJ21飞机不断投入市场运营也是重要原因之一。目前，包括三大航在内的多家国内航空公司均签订了ARJ21飞机订单，成都航、天骄航等航司目前有近20架ARJ21飞机投入航线运营，累计载客超70万人次。随着ARJ21飞机交付量越来越大，如何尽快优化支线飞机运营土壤、创造良好的支线运营环境，将是从民航局到制造商，以及各航司、机场、地方政府都迫切希望解决的问题。
2020年第一季度，新冠疫情给全球航空业带来重创，中国在经过两个月的抗疫奋战之后，已经步入“缓疫阶段”，但目前国外疫情形势依然严峻，中国无疑将长期处于“内防扩散，外防输入”的抗疫防御状态。中国民航虽已度过“至暗时刻”，但长期形势不容乐观，行业生存状态依旧艰难，尚未成熟的支线航空市场更显脆弱。2020年是中国“扶贫攻坚战”的关键年，“优先支持深度贫困地区增开航线航班，充分发挥民航对经济社会发展的推动作用”，也是中国民航的重点工作任务。在这样的背景下，如何完善政策工具，帮助行业复苏，推动市场发展，更是当务之急。一些航空发达国家和地区的支线航空市场经过长期发展，已经形成了较为成熟的运营机制和模式，行业政策的实施在其中也发挥了一定作用，这些宝贵的经验和教训，或对中国的支线航空发展有一定的借鉴意义。
“基本航空服务”概念最早由美国提出，欧洲、澳大利亚、加拿大等国家和地区也出台了类似政策，形成了较为成熟的政策体系和管理模式。作为一类特殊的支线航线，维持其运营既保障了偏远地区居民能够享受到基本的航空服务，也为地区发展做出了独特贡献。本文将首先聚焦于欧盟的公共服务计划（Public Service Obligation，PSO），浅析其运营模式与发展历程。
什么是PSO？
欧盟公共服务计划（Public Service Obligation，PSO），以下简称PSO，是由欧盟理事会为成员国制定的统一交通服务规范。PSO制度为欧盟成员国内在自由市场下无法获得足够交通连接的偏远及欠发达地区，建立持续的、定期的、适量的、价格合理的航空服务订立了一套交通运营引入的标准体系，确保这些地区能够平等地获得对外的连通性，以推动这些地区的经济发展和文化交流，平衡国内不同地区的发展。PSO制度中所保障的出行方式，包含公路、铁路、水路、航空等多种交通运输方式。PSO的航空服务最早在1993年的欧盟管制规章2408/92（Article 4 of Council Regulation 2408/92）中提出，并于2008年修订（Articles 16–18 of Regulation No 1008/2008）。欧盟在这份“关于社区航空运输服务的通用法规”中规定，政府可以通过自由市场外的PSO调节手段为偏远和欠发达地区建立重要的航空通道，是欧盟“开放天空”的航空自由竞争政策的一个例外。PSO对欧盟的地区经济发展至关重要，欧盟PSO指导文件（Interpretative Guidelines on PSO）显示，通过建立PSO航线，地区的对外连通性每增长10%，人均GDP增长0.5%，GDP总值增长1%。除此之外，连通性的提高还可以促进地方就业率并增强社会凝聚力。
2019年，欧盟拥有PSO航线数量176条，分布在14个成员国，包括法国、希腊、西班牙、英国、葡萄牙、意大利、瑞典、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、塞浦路斯和立陶宛，另有其他国家曾参与过PSO或正在积极申请。法国拥有最多的PSO航线，总量达37条；希腊、西班牙、英国、葡萄牙的PSO航线数量在20条以上；意大利、瑞典、克罗地亚的PSO航线数量在10条左右；捷克、爱沙尼亚、芬兰、爱尔兰、塞浦路斯和立陶宛的PSO航线数量较少，只有3条或1条。
表：欧盟各国PSO航线数量（2019年9月18日数据）
来源：基于欧盟官网数据整理
欧洲不同国家的PSO航线的管理主体不尽相同，在爱尔兰、葡萄牙、瑞典等国家由中央政府部门管理，法国、意大利、西班牙、英国等国的管理主体则是地方政府部门，而还有些国家是行业协会。欧盟委员会鼓励成员国设立PSO常设代表（或部门），并且如果PSO申请是由成员国的地方政府或相关组织发起的，欧盟委员会也鼓励该国中央政府也参与到PSO的联络之中，以更好协调各利益相关方之间的关系。
何种情况适用PSO？
欧盟设立的PSO制度只适用于定期航班（scheduled air services），连接欧盟内不同机场（而非城市）的两类航线属于PSO的适用范围：第一，连接偏远地区和欠发达地区的航线，“偏远”的程度由政府依据行政、商务、教育和医药水平来衡量，而“欠发达”的程度由政府依据人均GDP和失业率衡量。第二，连接欧盟内任何两机场的瘦薄航线，根据以往的经验，年客运量小于10万人次的航线属于该范围。例如，法国的PSO航线高居榜首，是因为法国在主领土之外存在较多的海外领地，这些地区的法国居民与国家主要领土之间的往来必须通过航空运输来解决，而通过自由竞争市场无法有效解决通航问题，通过PSO建立航线则至关重要。在西班牙、意大利、希腊、英国等国家也有很多“遗世独立”的小岛，这些小岛上的居民数量虽然不是很多，但在他们的生活中与主要城市的连通十分有必要。而在芬兰和瑞典，距离遥远“长而瘦”的航线则较多，这些地方相距较远，地面的替代交通方式也十分有限，因此这些地区间的交流十分依赖PSO航线。
在考虑设立地区之间的PSO航线时，欧盟委员会与成员国政府会依照以下四项基本原则来认定：
第一个标准是经济发展的必要性。若设立该PSO航线，它的存在需要与地区的经济和社会发展需求相协调，能够切实地提升当地的经济效益，PSO并不提供必要航空服务以外的多余服务。
第二个标准是交通工具的稀缺性。被考虑的PSO航线的两航点之间应是在自由竞争市场下未有航空服务的交通连接或供给严重不足，并且缺少与航空服务效率相同的替代交通方式。但当两地之间的行程时间在3小时以内并能够提供足够频率的情况下，委员会将优先考虑火车（包括高铁和普通列车）而不是航空。
第三个标准是票价与服务水平的市场接受度。PSO制度将旅客需支付的机票价格也考虑在内，在必要情况下，PSO给予航司的运营要求中会包含最高票价限制以及居民特别折扣，以防止机票价格超过当地居民可承受的水平。
第四个标准是对现有航空运力供给的总体影响。如果地区现有的交通服务已经可以满足当地居民的出行需求，即不存在市场失灵的情况，便不需要设置PSO航线。并且在考虑设立PSO航线时也要考虑到对现有的中转航线和附近的替代机场将会造成的影响。若现有的中转航线已经存在，且旅程时间小于1小时，或该地区属于附近机场的服务辐射范围之内，且已经存在通往相同目的地的航线（附近机场指，共同服务于两城市，机场距离该地距离小于100千米或公共交通时间小于1小时），则将被视为无需新开PSO航线的情况。
除了上述的规范性考评标准，PSO也具有一定的灵活性，即它认可每一条航线都有自己独特的情况，需要按照其自身特点进行专门的评估。PSO航线的考评原则与中国的支线航空扶持政策中“普遍服务、协调发展”、“向中西部地区、老少边穷地区航线倾斜”的原则是非常一致的。欧盟PSO政策的成熟性体现在其规范的操作流程上。
参考资料：欧盟官方网站、英国政府网站、中国民航局官方网站、Simply Flying
【转载须知】国际航空研究院（IAR）公众号所有文章，著作权归国际航空研究院所有，未经授权，不得以任何方式加以使用，包括转载、摘编、复制和建立影像。未按要求转载，视为侵权，国际航空研究院保留追究侵权者法律责任的权力。
分享到：
推荐精彩博文
