破题支线（下） | 欧洲公共服务计划（PSO）政策对中国国际航线补贴和支线补贴的启示

发布日期：2020-07-16 13:00
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编者按

说到欧洲公共服务计划（PSO）这一类用于保障基本航空服务的政策，大家的第一反应就是支线航空市场。其实PSO的借鉴意义远不止于此。归根结底，这是一类对特定类型航线进行资源倾斜、财政补贴的扶持政策，如果说PSO的制定初衷和适用范围还围绕着“支线”，那么到了操作层面，它的政策设计细节将能够提供更加广泛的参考价值。国产支线客机ARJ21近日已编入三大航机队并于上周由国航完成首航，后续，如何为国产商用飞机运营提供政策支持？后疫情时代国际航线市场将迎来全新的格局与状态，此前各地方政府的国际航线补贴政策能否维系？又该如何优化？这些问题，或许都能从PSO的政策设计里获得一定启示。

本文要点
  • PSO制度在实操层面上分为四个阶段：PSO项目设立、开放型PSO申请阶段、限制型PSO申请阶段、履约经营与结果评估阶段。在整个流程中，欧盟较充分地做到了信息的公开透明、评估的客观公正、权利义务的均衡对等、补贴效用的持续高效、和项目机制的正向反馈。
  • 中国的国际航线补贴和支线航空补贴可以在以下方面借鉴PSO的经验：（1）申请及评审制度程序化，健全相应法律法规；（2）实行“公平、透明、适当”的原则，并建立制度落实这些原则；（3）权利与义务相结合，寻找公共利益与航司利益的最佳结合点；（4）设立绩效评估机制，让政府投入的每一分补贴的效用最大化。

背景介绍

近日，中国商飞向国航、东航、南航交付了首架ARJ21-700飞机，标志着这一款国产涡扇支线客机正式编入三大国有航空公司机队，并将很快投入航线运营。随着ARJ21飞机交付量不断增大，如何进一步改善支线飞机运营环境更显紧迫。中国民航针对支线航线制定的补贴体系已运作多年，但仍存在政策着力点不够精准、社会资源未充分调动、信息公开程度较低等问题。除支线补贴外，许多地方政府制定的国际航线补贴（尤其是洲际航线补贴）政策也争议颇多，许多国际航线在补贴期间都无法真正完成市场培育，补贴到期后立刻陷入“无补贴即亏损”的难以为续的局面，使得政府与航司陷入要么延长补贴期限要么航线停航的“拉锯战”之中。如何从顶层设计出发，制定一套规范化、流程化、效用最大化的补贴制度，是中国民航普遍面对的难题。欧盟制定的“公共服务计划（PSO）”或许能从政策制定细节上给予我们一定启发。在上一篇“破题支线”系列文章中，我们初步介绍了什么是PSO，今天我们将针对具体操作流程以及如何与中国民航当前面临的实际问题相结合作进一步探讨。


欧盟PSO机制的运作模式 

欧洲PSO制度的初衷是通过设立PSO航线来培育支线航空市场，促进偏远、欠发达地区的经济发展。中国民航一直重视基本航空服务计划对中西部地区经济发展的推进作用，但尚未形成有效机制， PSO制度的设计思路对于完善中国民航补贴机制具有一定的参考意义。
法国、爱尔兰、英国、西班牙、意大利等国家均长期参与PSO制度，这些成员国与欧盟委员会下设的欧盟交通运输总局（Directorate-General for Mobility and Transport，DG MOVE）对接完成PSO项目的全过程。成员国是PSO项目的设立者、组织者、结果的决定者与补贴的支付者，而欧盟则对成员国进行监督和指导，是PSO政策实施的督导者 。

中国的国际航线补贴和支线补贴人为因素影响较大，而PSO机制则更为客观，具有规范性和统一性，为欧盟各国提供了标准流程。欧盟成员国产生PSO航线经过四个阶段：PSO项目设立、开放型PSO申请、限制型PSO申请、履约经营与结果评估。

第一阶段：PSO项目设立

第一阶段，成员国若希望设立某条航线的PSO项目，需先向机场、航司等相关方充分了解该航线的真实情况。虽然目前PSO制度主要应用于国内航线，但若项目涉及另一成员国境内航点，或该项目会影响附近其他成员国的航线运营，发起成员国则需先与其进行沟通。充分体现了PSO制度以欧洲整体航空网络效率最大化的原则，避免经营范围重叠的补贴航线出现恶性竞争。

各方达成一致意见后，发起成员国需告知欧盟设立PSO项目的意愿，并向欧盟提供航点、PSO航线种类（偏远地区航线、欠发达地区航线、瘦薄航线）、PSO航线运营起止日期、现存的替代交通（海陆空）、申请原因、预计效果、竞拍方案等信息。欧盟依据“地区经济、替代交通、购买力水平、供给侧整体影响”四大原则进行评估，评估原则的设立实现了测评过程的客观公正。欧盟的评估结果可能会使成员国设置的PSO项目内容发生变化，也可能判定该航线不符合政策规定而终止项目的设立申请。

如果成员国申请的PSO航线连接时刻协调机场与地方的支线机场（Community Airport），那么政府可以在协调机场为该PSO航线预留时刻，这是在开放竞争的市场环境下，唯一符合欧盟法律规定的机场可预留时刻的用途。


第二阶段：开放型PSO申请阶段

PSO制度的公开性和透明性表现为全流程的信息对外公布，致力于消除政府与航司之间、航司与航司之间的信息不对称。当欧盟对PSO项目的审批通过后，项目信息将被刊登在欧盟官方公告（Official Journal of the European Union）上。下图为法国发起的卡宴（Cayenne）=卡莫皮（Camopi）、圣乔治（San Georges）=卡莫皮（Camopi）的PSO项目，公告的内容包括：始发地与目的地机场、经停点、运营起始日期及其他相关信息，供各航司评估是否参与申请。


图：法国发起的卡宴=卡莫皮、圣乔治=卡莫皮PSO项目开放型申请阶段公告
来源：欧盟官方网站

公告发布后，若有航司申请运营，经过欧盟和政府的评估后即可获得该航线的运营权，并拿到政府在第一阶段所预留的时刻，但航司不会获得任何航线补贴，且在该航司运营该航线期间，航线的经营权还对其他符合条件的航司保持开放，其他航司在申请获得批准后也会获得运营权，这种PSO航线被称作“开放型PSO航线”，后续加入运营的航司同样不能获得航线补贴。“开放式PSO航线”对航司的好处在于获得有价值的时刻和有盈利潜质的航线。开放式PSO的政策目的在于优先用市场手段解决问题，这种与市场有机结合的方式也正是中国补贴制度所欠缺的。如果该航线在该阶段确实“无人问津”，那么它将进入第三阶段。

第三阶段：限制型PSO申请阶段

PSO航线进入第三阶段后，欧盟与政府将通过公开招标的方式邀请航司申请，并为中标航司提供独家运营权或一定额度的财政补贴，这样的PSO航线被称为“限制型PSO航线”。下图为欧盟发布的由意大利发起的特拉帕尼（Trapani）=布林迪西（Brindisi）限制型PSO航线的竞标公告，内容包括：航线所属成员国的信息、PSO航线信息、PSO合同有效期、竞标相关文件的获取方式、标书提交的截止时间等。竞标期间欧盟允许政府与竞标航司充分交流，以便竞标航司充分了解航线相关信息，帮助竞标航司结合航线情况与航司自身规划进行相关决策。


图：意大利发起的特拉帕尼=布林迪西PSO航线投标邀请
来源：欧盟官方网站

投标截至后，成员国根据航司提交的标书进行评选。评选标准包括申请的补贴数额是否合理、航线服务质量是否可以保证（飞机维修和备换能力、飞行安排、中转方案、票价水平、市场营销能力、财政状况等）、是否有过运营PSO航线的经验等。欧盟和成员国对于新开PSO航线的承运人的选择十分慎重，因为航司的运营和营销能力决定了该航线是否能被培育成功，或成为持续盈利的商业航线。在这种评选标准下，不符合运营条件、没有能力完成建设地方的任务，而只希望借开通PSO航线获得补贴的航司，自然无缘成为最终中标者。虽然各项评选标准的权重由成员国自行制定，但欧盟会对成员国的裁量权予以监督，以防止政府通过PSO机制直接或间接扶植某家航司或某家机场，扰乱制度的公平性。

评选结束后，欧盟与成员国将共同宣布评选结果，中标航司将获得PSO航线的独家经营权和运营财政补贴。政府给予的财政补贴额度会充分考虑该航线可能的收入水平，在弥补运营亏损的基础上给予航司合理的盈利空间。政府也会根据竞标的激烈程度来调节补贴额度，以使得补贴额度既能够符合市场要求，又在预算范围之内。据欧盟官方网站2018年度数据，芬兰和瑞典是PSO航线旅客人均补贴程度最高的国家，人均补贴达150欧元以上；爱沙尼亚位列第三名，人均补贴额度92欧元；爱尔兰和捷克的人均补贴数额在60欧元以上；英国、葡萄牙、克罗地亚的人均补贴数额在20-50欧元之间；意大利、法国、希腊、西班牙虽然PSO航线数额较多，但旅客人均补贴相对较少，均在20欧元以内。


表：2018年度欧盟成员国对PSO航线的补贴额度
来源：IAR基于欧盟官方网站整理

在竞标过程中，如有航司愿意在无独家运营权和补贴的情况下运营PSO航线，则限制型PSO航线阶段将终止，回归为“开放型PSO航线”，这再次体现了市场手段优先的原则。

第四阶段：履约经营与结果评估阶段

无论是运营开放型还是限制型PSO航线，PSO制度将航司要履行的义务均明确规定在运营协议中，航司与欧盟、政府签署协议后，需要按照协议履行PSO航线的要求。要求主要有以下几种类型：

1）   运力与时刻要求：PSO协议中大多会规定航司运营的最小座位数和最低航班频率，以及需要遵守的航班时刻、频率、执飞航季等。比如法国有PSO航线的时刻要求：航司早晚各设置一班次，两班次之间的时刻间隔需大于7小时，以方便通勤人员上下班；有的国家会要求PSO航线时刻与枢纽机场的航班时刻相衔接。
2）   机型要求：PSO协议对于执飞机型也会有要求，目的是为了达成最小座位数要求，或满足当地机场本身的运营条件限制。但设置要求时仍会结合航司的具体情况考量，尽可能降低航司运营成本。
3）   价格与折扣要求：PSO协议中还会规定最高票价，以及当地居民才能购买的优先票与折扣票，使当地居民能够受惠于PSO航线的开通，推动通航地区之间的经济、文化、社会往来。例如葡萄牙曾规定，航司在经营马德拉群岛（Madeira）往返大陆陆的PSO航线时，需给予小岛居民和在小岛上读书的学生以四折的机票优惠。
4）   运营期限要求：限制型PSO航线的协议会要求承运人在规定时间内执飞航班的连续性。运营期限最初设置为3年，但考虑到航司为新开航线和培养航线投入的前期成本在3年内难以收回，后延长运营期限至4年或5年。
5）   运营稳定性要求：该要求通常包括两点，第一，若航司欲停止运营该航线，要在规定时间之前告知欧盟与政府；第二，若航线有明显的季节性特征，航司在淡季也要保证足够的运力供应。
6）   协议还包括一些特殊要求，如空乘人员的语言能力、行李和餐食要求、业务外包限制等，体现了PSO制度规范性之外的灵活性。


表：PSO航线运营要求案例
来源：IAR基于欧盟官网数据整理

我们分别以一条开放型PSO航线和一条限制型PSO航线作为案例：
  • 塞浦路斯申请的拉纳卡（Larnaca）=布鲁塞尔（Brussels）是一条开放型PSO航线，2015年开始由瑞安航空（Ryanair）执飞，运营未设截止期限，并长期开放其他航司申请。PSO协议中要求瑞安全年连续执飞并提供至少2.08万的座位数，保证每周至少2个往返班次，执飞机型座位数须大于100座，票价上限为275欧元。运营该航线，瑞安并未获得任何政府的财政补贴，但可获得布鲁塞尔机场的PSO预留时刻。作为欧洲最大的低成本航司，在票价限制以下提供航空服务对瑞安并非难事，2019年瑞安在该航线上实现了93%的客座率。

  • 克罗地亚的杜布罗夫尼克（Dubrovnik）=萨格勒布（Zagreb）是一条限制型PSO航线，由克罗地亚航空（Crotia Airlines）执飞，PSO协议给予的独家经营权由2016年至2020年，协议要求该航线连续执飞，每年座位数需高于18.6万，每周往返班次在22-28对，只能使用A319、A320、Q400、CEJ-1000四种机型，2018年由克罗地亚民航部门向克罗地亚航空支付了总计315万欧元的航线补贴。

PSO制度不限制航司为航点地区提供更高水平的服务，但政府会在运营过程中监督航司是否按照义务履行协议规定的服务，如果航司未能完成，那么航司将会受到相应的惩罚。封闭型PSO航线执飞的航司在结束独家经营权后，欧盟还会对整个运营期内的经营状况做“适用评估（Fitness Check）”，其中包括统计运营期内的乘客量、复核航司的协议完成情况以及判定该航线是否需要继续PSO扶持等，以评估航线的运营是否满足了设立的初衷。旅客等利益相关方也会被邀请参与评估，对该条航线的后续运营给出意见和建议，这种对于绩效的评估也非常值得中国民航和地方政府借鉴。


PSO哪里值得借鉴？

PSO航线目前已经遍及欧盟各国，为多地的经济发展做出了贡献。截至2019年9月数据，欧盟成员国的176条PSO航线中，开放型PSO航线有47条，限制型PSO航线有126条，国土面积较大的法国拥有PSO航线数量最多（37），其次是拥有众多海岛的希腊（28），其他PSO航线数目在20以上的国家还包括西班牙（23）、英国（22）和葡萄牙（20）；瑞典（11）、意大利（11）和克罗地亚（10）则处于10条以上的第二梯队；芬兰、爱沙尼亚、爱尔兰、捷克、立陶宛和塞浦路斯也是PSO的参与国。其中一些需要长期补贴支持的支线航线，PSO机制为其提供了稳定的运营支撑，经过多年的培养，欧洲有很多往年的PSO航线已经退出了PSO机制成为了能够独立运营的盈利航线。


表：各国PSO航线数目（2019年9月18日数据）
来源：IAR基于欧盟官网数据整理

PSO机制在经过多年的建设后，制度已经较为成熟。中国在发展支线航空市场上可以借鉴其优点，用以解决目前遇到的一些问题：

第一，申请及评审制度程序化，健全相应法律法规。欧盟及成员国层层立法制定PSO航线的开发与评审的流程，先通过“开放型PSO航线”的市场化方式解决支线航空市场的问题，再通过“限制型PSO航线”的方式实施政府的引导作用，具有清晰的流程和规范，避免航司参与不同地区的支线航空服务面对政策和标准的不一致情况。

第二，PSO自始至终奉行“公平、透明、适当”的原则，并建立制度落实这些原则。PSO机制具有完善的信息公开机制，并采用竞标的方式选择最适合的承运人，全程受欧盟的监督，使采购支线航空运力的整个过程具备系统、规范、公开、透明、客观的特性。航司不仅能够获得充足的信息以评估申请，也能积极向标准靠拢，提供更好的服务。

第三，权利与义务相结合，寻找公共利益与航司利益的最佳结合点。一方面，PSO赋予航司“独家经营”与“财政补贴”相结合的权利，有效防止了多家航司争夺补贴，或利用补贴大打“价格战”，供大于求，以致运力资源浪费这样的情况发生。另一方面，PSO协议中也规定了航司的义务，防止航司拿到了补贴却未能完成支持地方经济社会发展的任务的情况。PSO制度同时也明确规定政府需为航司“足额、按时发放补贴”，以保证航司的利益。

第四，设立绩效评估机制，让政府投入的每一分钱补贴的效用最大化。基于开航后绩效评估的奖惩制度，使得运营PSO航线的航司的运营绩效直接与补贴额度挂钩，更好地保证了航司的航线运营与PSO项目设立的初衷一致。然而PSO制度并非完美无缺。曾有学者表示，PSO制度只有未达标的惩罚，而没有超额完成任务的奖励，这个缺陷仍有待改进。

在疫情冲击的背景下，部分支线市场由于政府补贴保底，成为中国航司复航的首选，复航后的表现甚至优于一些干线航线。这也促使我们思考：如何将支线在疫情背景下表现出的的独特优势延续？如何激发出更多的支线市场活力？而全球疫情局势未见好转，国际航线复苏之路举步维艰，在此时对过往国际航线补贴政策进行梳理和反思，将有助于政府出台更优的政策，更好地为地方经济发展服务。如果说PSO的制定初衷和适用范围还围绕着“边远地区支线”，那么到了操作层面，它的政策设计细节将能够为中国的国际航空市场发展和支线航空市场发展提供广泛的参考价值。

参考资料：欧盟官方网站、英国政府网站、中国民航局官方网站、中国商飞官网、Science Direct、Simply Flying

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