要用钱的地方这么多,为什么偏偏它可以扩大补贴规模?

发布日期:2020-06-11 20:00
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小研说
疫情袭来,经济社会活动受到严重冲击,为了减轻企业负担,促进经济平稳复苏,政府采取各种措施降费减税。中国民航在2月初就宣布自1月1日起免征航空公司缴纳的民航发展基金,5月两会召开时又宣布免征政策延长到今年年底。民航发展基金属于政府性基金,主要用于民航基础设施建设,以及对货运航空、支线航空、中小型民用运输机场的补贴等方面。来源一部分来自航空公司缴纳,一部分来自旅客缴纳,近几年征收金额都在400亿元规模,来自航空公司的部分约占四分之一。现在来自航空公司的基金收入没有了,而旅客量的减少也使得来自旅客方面的基金收入大幅下降,在这样收入锐减又处处需要开支的时候,一则文件的出台引起了我们的注意,它就是修订版的民航中小机场补贴管理暂行办法。这一补贴的资金来源便是民航发展基金,为什么在基金减收的关头,它还得以出台?这一政策较此前版本又有哪些改进?让我们来看看这篇业内人士来稿,初步探究一下这一政策较此前有哪些改进。后续,我们还将继续关注政策的执行情况,以及它对机场、航司和地方发展带来的影响。


时隔八年,中小机场补贴迎来重大调整

2020年4月30日,财政部、民航局联合印发了《关于修订民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》(财建〔2020〕93号),这是继2012年修订出台《民航中小机场补贴管理暂行办法》(民航发〔2012〕119号)之后,时隔八年再次对中小机场补贴政策进行修订。

民航中小机场补贴是从民航发展基金中安排的,对中小型民用机场作为社会公益性基础设施提供普遍服务给予的补贴资金,主要用于为那些规模较小、暂时无法完全通过市场来维持运营和发展的机场提供一定的资金支持,以促进各地区的持续协调发展。自实施以来,对我国许多支线机场的运营和发展起到了很大的推动作用。与此同时,在补贴办法实施的过程中,也存在着一些改进的空间,例如:如何更加精准扶持,把钱用到刀刃上?如何确保政策支持的平稳退出,不会使得补贴突然中止导致机场经营压力瞬间激增?近年来,中国民航也在就“民航普遍服务”进行各种各样的政策探索,这些尝试都在这一次的政策改版中有所体现。

笔者认为2020版办法主要带来两个方面的变化:
一是优化了补贴结构,加大了对深度贫困、边疆边境、少数民族、革命老区、偏远落后和地面交通不便地区中小机场的支持力度
二是强化鼓励生产和注重绩效的原则,引入了递减式退出机制,对年旅客吞吐量首次突破200万人次的机场给予3年的补贴过渡期
总的来看,补贴规模更大,实施更加科学,着力点更加精准。下面我们从一些具体的数字来看看这些方面。


优化补贴结构

中小机场补贴由固定补贴、变动补贴浮动补贴三部分构成。固定补贴用于对机场运营的固定成本进行补贴,由机场吞吐量档次和所在地区类别确定;变动补贴用于对机场运营的变动成本进行补贴,由机场年旅客吞吐量计算得出;浮动政策用于体现对某些特殊机场的政策倾斜,是针对特殊机场而调整相应的补贴标准。2020版办法通过对固定补贴标准和变动补贴标准的调整,以及浮动政策的精细化,对中小机场补贴结构进行了优化。

(1)调整固定补贴标准的制定逻辑
在2012版办法中,同一类地区中旅客吞吐量较大的机场的固定补贴标准高于旅客吞吐量小的机场,然而,机场吞吐量越小,固定成本在总运营成本中的占比也越大,其对于固定成本的扶持需求也会越大,这与2012版固定补贴标准的逻辑正好相反。并且,在这样的补贴规则下,还会导致一些东部地区旅客吞吐量大的机场享受的固定补贴标准比中部、西部地区旅客吞吐量小的机场要高,而显然,由于气候、地形条件差异,西部地区机场的日常维护成本大多显著高于东部机场。即便在补贴设计中,东部(一类)、中部(二类)、西部(三类)地区的同一档机场的固定补贴标准已经依次增长,却仍然呈现了这一违背直觉的补贴效果。例如,浙江舟山机场(一类地区、第一档)获得的固定补贴为495万元,而青海花土沟机场(三类地区、第五档)仅获得475万元的固定补贴。

表:2012版固定补贴标准(金额单位:万元)

2020版办法对此进行了反向调整,即同一类地区中旅客吞吐量较大的机场的固定补贴标准比旅客吞吐量小的机场低。同时,取消了对年旅客吞吐量100万至200万人次中小机场的固定补贴。根据2020版办法,浙江舟山机场(一类地区、第二档)将没有固定补贴,青海花土沟机场(三类地区、第六档)将获得475万元的固定补贴。以浙江舟山机场和青海花土沟机场作为例子,形象说明了新老办法在固定补贴标准制定上截然相反的逻辑差异以及由此带来的补贴分配效果的巨大反差。这样的差异,在全国据有广泛的代表性,在新的办法下,大量的中西部中小机场获得的固定补贴额将高于东部机场,吞吐量较小的中小机场获得的固定补贴额将高于吞吐量较大的机场。


表:2020版固定补贴标准(金额单位:万元)

(2)提高变动补贴标准,增大对中西部地区机场、小机场的补贴标准倾斜
2020版办法不仅调整了固定补贴标准的制定逻辑,也大幅降低了固定补贴的标准,与此同时大幅提高了变动补贴标准,提升了变动补贴在中小机场补贴中的占比。2012版办法中变动补贴标准依据地区类别与机场吞吐量档次的不同由2.6元/人次至10.2元/人次不等,而2020版办法中变动补贴标准由5.5元/人次至35元/人次不等。显然,2020版办法加大了变动补贴标准的梯度,最高与最低标准之比由2012版的3.9倍增加至6.4倍,增大了对中西部地区机场、对小机场的标准倾斜。


表:2012版变动补贴标准(金额单位:元/人次)

由2012版办法计算并公布的2020年补贴方案,2020年浙江舟山机场(补贴期内吞吐量133.5万人次)获得变动补贴347万元,固定补贴495万元,合计补贴842万元;2020年内蒙古霍林河机场(补贴期内吞吐量9.0万人次)获得变动补贴92万元,固定补贴475万元,合计补贴567万元。


表:2020版变动补贴标准(金额单位:元/人次)

如果依据2020版办法测算,2020年浙江舟山机场(补贴期内吞吐量133.5万人次)将获得变动补贴868万元,固定补贴0万元,合计补贴868万元,将增获补贴金额26万元;2020年内蒙古霍林河机场(补贴期内吞吐量9.0万人次)将获得变动补贴316万元,固定补贴475万元,合计补贴791万元,将增获补贴金额224万元。

笔者通过进一步分析发现,针对不同吞吐量档次的中小机场,2020版办法的综合补贴标准(固定与变动补贴二者相加)较2012版普遍增长,并且中西部地区机场、小机场增幅远大于东部地区机场、吞吐量较大机场

(3)制定更加精细化的补贴浮动政策
2020版办法对浮动政策进行了更为精细化的调整,提出了更多样化的适用浮动条件的机场种类,并首次提出了下调政策。
首次提出以下三类机场可以上浮,且上浮比率可叠加:
1)特殊区域机场( 多条符合取最高标准)
a) 首次对三区三州机场的补贴标准上浮40%;
b) 首次对抵边机场的补贴标准上浮40%;
c) 首次对地面交通不便且吞吐量小于30万人次机场的补贴标准上浮40%;
d) 首次对东北三省机场的补贴标准上浮20%;
2)首次对高高原机场的补贴标准上浮30%;
3)首次对保障通航飞行达到一定量级的运输机场的补贴标准根据当年保障数量和保障情况上浮5%-20%。

同时,还首次在浮动政策中提出下调政策,即对第一类地区人口密度较大、经济发展水平较高、地面交通运输较发达地区的机场的补贴标准下调20%。

多样化的补贴浮动政策为提升政策着力点的精准性提供了制度保障。对三区三州、抵边、地面交通不便、东北地区、高高原等一些特殊机场制定的倾斜政策,更能凸显政府性资金的引领带动作用。这些倾斜政策对标国家脱贫攻坚战、沿边开放、西部大开发与东北振兴的战略布局,全力助推中小机场尽快复工复产,助力推进“六稳”工作、落实“六保”任务。笔者认为2020版办法充分体现了以国家战略布局和经济社会发展需求为导向的政策制定思路。


引入递减式退出机制

2020版办法首次引入递减式退出机制,改变了机场吞吐量一经超过200万人次就触发补贴失效的机制,鼓励机场持续努力提升吞吐量,助推中小机场步入良性发展轨道,保障中小机场的平稳发展。具体来看:
(1)对年旅客吞吐量首次超过200万人次的机场,在原有补贴的基础上追加奖励50%;
(2)次年旅客吞吐量仍保持200万人次以上且旅客吞吐量净增长的,按照突破200万人次前补贴的0.3倍予以奖励;
(3)第三年旅客吞吐量仍保持200万人次以上且旅客吞吐量净增长的,按照突破200万人次前的补贴的0.1倍予以奖励。

我们以内蒙古包头机场的实际数据来说明递减式退出机制的重要意义,笔者整理历年《民航机场生产统计公报》与《民航中小机场补贴预算方案》的数据,形成以下图表。我们看到,近5年来包头机场的旅客吞吐量涨幅不明显,在200万人次附近上下波动。依据2012版补贴政策,当包头机场补贴周期内年旅客吞吐量首次突破200万人次的当年,随即失去了获得中小机场补贴资金支持的资格,补贴资金为0。

图:2015年至2019年包头机场年旅客吞吐量

若采取2020版补贴政策,2017年、2018年包头机场可分别获得补贴资金1564万元和1629万元,将比实际获得多284万元和323万元,将有助于其持续提升吞吐量。更值得关注的是,由于递减式退出机制的奖励,2019年-2021年包头机场还可以分别获得补贴资金2444万元、489万元和163万元,这些奖励资金将对包头机场的未来发展起到关键的助推作用。


图:新旧政策下包头机场中小机场补贴金额对比


中小机场补贴政策历史沿革探析

自2008年财政部、民航局制定发布《民航中小机场补贴管理暂行办法》(民航发〔2008〕15号)以来,截至目前补贴政策已修订4次,主要在机场范围划定、机场档次划分、补贴标准确定、浮动倾斜政策制定等方面进行不断的调整,总体上呈现出向中西部、向偏远地区、向小机场倾斜的政策趋势

除此之外,从5份政策文件的文件号上,也可以看出一些政策变化趋势。5份文件的文件号分别为:民航发〔2008〕15号、民航发〔2009〕75号、民航发〔2010〕106号、民航发〔2012〕119号以及财建〔2020〕93号。我们可以看到,补贴政策文件从前期更迭频率高到逐步平稳调整的趋势,从2008至2012年的四年间,补贴政策就修订了三次,而2012年后的八年间,仅修订一次。此外,我们可以发现,前四份政策文件均以“民航发”作为发文字号,而最新的2020版文件却以“财建”作为发文字号,发文字号的微妙变化或许意味着补贴政策制定的主导权已开始由行业主管部门向国家财政主管部门转换。 

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